Как организовать государственный заказ?

21 мая 2009 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ состоялись парламентские слушания, посвящённые проблемам регулирования государственных закупок

Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был принят 21 июля 2005 г. (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.). В него неоднократно вносились изменения и дополнения: 31 декабря 2005 г. – Федеральным законом № 207-ФЗ; 27 июля 2006 г. – Федеральным законом № 142-ФЗ; 20 апреля 2007 г. – Федеральным законом № 53-ФЗ; 24 июля 2007 г. – Федеральным законом № 218-ФЗ; 8 ноября 2007 г. – Федеральным законом № 257-ФЗ; 23 июля 2008 г. – Федеральным законом № 160-ФЗ; 1 декабря 2008 г. – Федеральным законом № 225-ФЗ; 30 декабря 2008 г. – Федеральным законом № 308-ФЗ; 30 декабря 2008 г. – Федеральным законом № 323-ФЗ; 8 мая 2009 г. – Федеральным законом № 93-ФЗ.

По мнению заместителя председателя Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы России Шаккума М. Л., основным результатом применения действующего уже более трёх лет законодательства, регулирующего правила размещения государственного заказа, является существенная экономия бюджетных средств, а также максимальная прозрачность процедуры осуществления закупок. По оценке Минэкономразвития России, только в прошлом году экономия бюджетных средств составила 260 млрд. рублей.

Одно из главных достоинств Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. – единый порядок размещения государственных заказов как для государственных так и для муниципальных заказчиков.

Для того чтобы данный закон заработал в полную силу, были приняты изменения и дополнения в 38 федеральных законов и было создано единое правовое поле в сфере размещения госзаказов.

Вместе с тем практика применения указанного закона постоянно выявляет проблемные вопросы, которые требуют законодательного решения. В 2007 г. были предприняты попытки разрешить часть этих вопросов. В Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. был внесён значительный блок изменений, целью которых было совершенствование процедуры размещения госзаказа. В частности, было предусмотрено введение с 1 января 2011 г. единого сайта для размещения информации о государственных и муниципальных закупках вместо 86 сайтов субъектов Российской Федерации и нескольких тысяч сайтов муниципальных образований. В целях регулирования эффективного размещения заказов заказчику была предоставлена возможность дозакупить товаров на сумму полученной экономии от предыдущих закупок; предусмотрена возможность изменения цены контракта.

С 1 января 2008 г. действуют новеллы, внесённые Федеральным законом № 218-ФЗ от 24 июля 2007 г. и  предусматривающие проведение аукциона на размещение заказов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий, строений, сооружений, при этом предусмотрено право заказчика устанавливать дополнительные требования к участникам такого аукциона в случаях, если цена контракта превышает 50 млн. рублей.

В связи со спецификой создания произведений литературы и искусства Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. был дополнен отдельной главой, регулирующей порядок размещения заказов на создание таких произведений и на их исполнение. Размещение заказов в этих случаях осуществляется путём проведения открытого конкурса, так называемого творческого конкурса.

В конце 2008 г. в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. были внесены изменения, обусловленные как проблемами, возникающими в правоприменительной практике, так и последствиями глобального финансового кризиса.

В качестве антикризисной меры введена преференция отечественного производителя и поставщика, облегчён доступ к госзакупкам предприятиям малого и среднего бизнеса. Правительству РФ предоставлено право на период до конца 2009 г. устанавливать условия снижения цены контракта на выполнение работ по строительству, заключённого до 1 января 2009 г., а также размер и порядок такого снижения. Введены нормы по учёту квалификационных требований при проведении конкурса; теперь конкурсная комиссия вправе учитывать деловую репутацию участников конкурса, наличие у них производственных мощностей и технологического оборудования, опыта выполнения тех или иных работ, уровень образования работников данной организации.

В целях повышения эффективности процедуры госзакупок необходима единая номенклатура закупаемых товаров, которая до сих пор не разработана Минэкономразвития России.

Как считает Шаккум М. Л., размещение заказов путём проведения электронных аукционов – очень перспективное направление. Электронные торги дают возможность большому кругу лиц принять участие в размещении заказа, и при этом такие процедуры являются наименее затратными, нежели обычные аукционы. В процессе проведения электронных торгов можно обеспечить анонимность участников аукциона, что существенно сокращает коррупционные риски при размещении государственных заказов и способствует развитию конкуренции. Кроме того изменения внесённые 8 мая 2009 г. в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., не предусматривают ограничений по начальной цене электронного аукциона, что должно привести к массовому распространение такой формы размещения заказов. До 1 июля 2010 г. электронные аукционы могут проводиться как по новой процедуре, так и по действующей ранее.

Однако новеллы, внесённые в Федеральный закон № 94-Ф от 21 июля 2005 г., не будут эффективно работать, если не будет создан единый Интернет-портал для размещения всей информации о госзакупках. Такой портал должен быть создан не позднее 1 января 2011 г.

Заместитель министра – статс-секретарь Минэкономразвития России Попова А. В. отметила, что вопросы размещения госзаказа особенно актуальны сегодня, когда в условиях сложной экономической ситуации госзаказ является ключевым, а нередко и единственным источником гарантированного спроса на  продукцию российских предприятий; для малого бизнеса госзаказ – это мощный стимул, инструмент для развития. Одновременно в условиях финансового кризиса очень важно, чтобы при размещении госзаказа достигалась максимальная экономия бюджетных средств. Сегодня, как никогда, процесс размещения госзаказа должен быть максимально прозрачным, открытым для конкуренции. Участвовать в процедуре размещения госзаказа должен самый широкий круг предпринимателей, поставляющих для государства наиболее качественную продукцию.

Как сообщила Попова А. В., с момента вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.  заказчики всех уровней провели 9,5 млн. торгов по размещению государственного заказа. Экономия бюджетных средств в 2006 г. составила 107 млрд. рублей; в 2007 г. – 168 млрд.; в 2008 г. – 214 млрд. рублей. Наибольшая экономия бюджетных средств достигается при проведении аукциона, который можно считать наиболее открытым и конкурентным способом размещения государственного заказа.

Количество аукционов постоянно растёт: в 2008 г. открытых аукционов было проведено в 2,5 раза больше, чем в 2007 г., и в 14, 5 раза больше, чем в 2006 г.

Развивается система электронных аукционов. В 2008 г. было проведено 1230 электронных аукционов, что в 4 раза превышает количество аукционов в 2007 г. Попова А. В. считает электронные торги наиболее прозрачной и наиболее перспективной формой торгов.

Среди негативных тенденций, проявившихся в период действия Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. и вызывающих озабоченность, – участившаяся практика предварительных сговоров участников аукционов. Федеральная антимонопольная служба предпринимает активные шаги по пресечению подобных нарушений. На законодательном уровне, по мнению Поповой А. В., средством пресечения подобных сговоров является введение электронных аукционов с анонимным участием.

Законодательство по размещению госзаказа совершенствуется постоянно, и все вносимые изменения и дополнения имеют своей целью своевременное и адекватное реагирование на негативные тенденции и проблемы.

За три года действия Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. было принято четыре пакета законов, посредством которых внесены изменения и дополнения в действующее законодательство с целью усовершенствовать процедуру размещения госзаказа.

Ключевые законодательные изменения, внесённые в 2007 г., касающиеся введения аукционов по размещению заказов на строительство и капитальные ремонт, определения особенностей проведения конкурсов на сложную продукцию с повышенным критерием оценки квалификации персонала исполнителя, а также введения финансового обеспечения исполнения контрактов (страхование и банковские гарантии), уже показали свою эффективность на практике.

Результатом анализа двухлетней практики применения Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. явился пакет изменений в действующее законодательство, касающееся размещения государственного заказа, принятый в 2008 г. Были усовершенствованы процедуры размещения госзаказа, решена проблема индивидуализированных заявок для лиц творческих профессий, введена возможность размещения заказов у единственного исполнителя и осуществления  авторского надзора и т.д. Кроме того, целый ряд законодательных норм был введён в действующее законодательство в целях повышения спроса на продукцию отечественных компаний. Введена норма об обязательной квоте для малого бизнеса в размере от 10 до 20%, которая обязательна для госзаказчиков всех уровней, в том числе и муниципального; расширен перечень номенклатуры товаров, которые обязательны для размещения по квоте для малого бизнеса. Оптимизирован размер максимального лота с тем, чтобы он был наиболее удобен для предприятий малого и среднего бизнеса.

Попова А. В. проинформировала, что уже подготовлены предложения о снижении с 5 до 3% нормы обеспечения заявки, подаваемой малыми предприятиями, что также расширит возможности для участия в торгах для малого бизнеса.

В настоящее время, по мнению заместителя министра Минэкономразвития России, указанные меры оказывают положительное влияние на поддержку внутреннего спроса.

Попова А. В. особо подчеркнула, что перечисленные выше законодательные нормы, направленные на поддержку отечественного производителя, малого и среднего бизнеса, как и нормы, связанные с процедурными вопросами, будут введены и для заказов, размещаемых естественными монополиями и государственными корпорациями. Такие поправки в законодательство сегодня готовятся и в ближайшее время будут рассматриваться в Государственной Думе РФ.

Ключевой новеллой в законодательстве является введение с 1 января 2011 г. единого всероссийского сайта, на котором будет размещаться информация обо всех закупках. Эта работа является приоритетной для Минэкономразвития России.

Минэкономразвития России считает электронные аукционы преимущественной формой размещения государственных заказов в Российской Федерации.

Говоря о перспективных направлениях работы, Попова А. В. отметила необходимость разработки мер экономического стимулирования государственных заказчиков с тем, чтобы направить их усилия на развитие конкуренции при размещении заказа и на экономию бюджетных средств. Эти меры должны использоваться наряду с мерами административного воздействия в случаях нарушения процедур размещения госзаказа.

Заказчику надо предоставить право самостоятельно перераспределять бюджетные ассигнования по отдельным разделам, подразделам, статьям и видам расходов; определённую часть суммы экономии Минэкономразвития России считает целесообразным направить на премирование заказчика за оптимально сэкономленные бюджетные средства.

Будет рассмотрен вопрос о предоставлении, в определённых случаях и по согласованию с финансовым органом, возможности заказчику переносить бюджетные средства, предназначенные на оплату государственного контракта, из текущего периода в следующий финансовый период. Это позволит госзаказчику не торопиться с приёмкой незавершённых работ и добиваться от подрядчиков исполнения работ с надлежащим качеством.

Также будут разработаны соответствующие нормы, позволяющие госзаказчику оставлять в своём распоряжении финансовые средства в виде неустоек и штрафов, взысканные с нерадивого подрядчика или поставщика. Сегодня заказчик эти средства не получает, так как они зачисляются напрямую в бюджет.

Попова В. А. также сообщила, что будут разработаны единые требования к страховым полисам, финансовому обеспечению, которые используются при заключении госконтрактов.

Заместитель председателя Государственной Думы РФ Жириновский В.В. высказался за скорейшее и повсеместное введение электронных торгов в процессе размещения госзаказа. Самое главное – исключить человеческий фактор, что сделает процедуру размещения госзаказа более прозрачной и открытой.

По мнению Жириновского В. В., открытая дискуссия между противниками и сторонниками электронных торгов очень полезна. Интересно было бы услышать публичные выступления противников аукционов и электронных торгов, их конкретные аргументы и доводы. Нередко критики электронных торгов говорят о том, что только в процессе непосредственного общения заказчика и будущего подрядчика можно определить все нюансы заключаемого контракта, выявить реальные возможности потенциального подрядчика по выполнению условий госзаказа. «Договор – это хорошее дело, – сказал заместитель председателя Госдумы России. – Однако в современных российских условиях подобное общение заказчика и возможного подрядчика нередко превращается в то, что именуют термином ″коррупция″. А именно коррупция является сегодня главным злом российской экономики. Совершенствование системы размещения государственных заказов должно идти по пути борьбы с коррупцией».

Электронные торги могут обеспечить реальные условия для экономии бюджетных средств при размещении госзаказа при хорошем качестве оказываемых госзаказчикам услуг. Жириновский В. В. высказал сожаление, что переход на обезличенные электронные торги несколько запоздал, тогда как эту форму размещения государственных заказов необходимо вводить как можно скорее.

Директор департамента Министерства культуры РФ Рыбак С. Е. считает, что Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. стал притчей во языцех среди государственных и муниципальных заказчиков. Этот закон часто критикуют – иногда обоснованно, а иногда и в популистских целях.

Закон несомненно оказывает системообразующую роль в процедуре государственных и муниципальных закупок. Однако распространение его практически на все отрасли народного хозяйства, без учёта специфики их предметов, приводит к необходимости постоянной корректировки норм этого закона. С середины 2005 г. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. претерпел уже 12 изменений, причём большинство из них имеют кардинальный, существенный характер. Поправки, как правило, показывают как собственно процедуру торгов, так и множество исключений, а корректнее сказать – случаи размещения заказа у единственного исполнителя.

В марте 2009 г. Министерство культуры РФ предложило своим подведомственным организациям оценить изменения и дополнения, внесённые в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.  Федеральным законом № 308-ФЗ, принятым 30 декабря 2008 г. Около половины (52%) опрошенных признали позитивную роль этих изменений. Однако вторая часть (примерно 48%) отметила ряд проблем в правоприменении.

Отсутствуют методики маркетинговых исследований, позволяющие заказчику определить начальную цену контракта.

Часть из опрошенных организаций культуры высказали сомнение в эффективности распространения норм Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. на обычную хозяйственную деятельность, так как финансирование является сметным. Нормы указанного закона целесообразно  использовать при реализации государственного заказа по целевым программам.

Представители организаций культуры также отметили, что в Федеральном законе № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. практически нельзя очевидным образом перечислить все возможные профессии субъектов, которые создают произведения литературы или искусства и у которых возможно   размещение заказа как у единственного поставщика (исполнителя). Соответственно данный закон придётся постоянно дополнять и уточнять. Похожие проблемы имеют место и в отношении субъектов, которые заказывают эти услуги.

Организации культуры отметили целесообразность предоставления госзаказчику права отказаться от проведённого размещения запроса котировок, что актуально в сложившейся экономической ситуации.

Рыбак С. Е. обратил внимание, что Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. не предусматривает возможность формирования перечня недобросовестных заказчиков. По мнению директора департамента Минкультуры России, было бы весьма полезно показать, как работает бюджетное учреждение при исполнении государственного заказа.

Требует разъяснения вопрос о порядке размещения заказов в случае, если победителем торгов является бюджетное учреждение. Особенно в тех случаях, когда оно дальше размещает заказ и вынуждено опять проводить торги. Получается, что бюджетное учреждение ставится в заведомо невыгодные условия по сравнению с коммерческой организацией. Рыбак С. Е. обратил внимание на несогласованность позиций по данному вопросу Минэкономразвития России и ФАС России.

Представитель Минкультуры России считает электронные торги хорошей идеей, требующей, однако, серьёзной технической проработки. Пока сайты, на которых проходят торги, нередко дают сбои.

Серьёзной проблемой являются несоразмерно высокие штрафы, налагаемые ФАС России за нарушения в сфере размещения госзаказа; суммы этих штрафов сопоставимы с суммами заработной платы работников учреждений культуры, которые волею своих руководителей становятся членами комиссий по закупкам. При этом надо иметь в виду, что нарушения зачастую имеют место вследствие весьма сложного стиля изложения статей Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., регулирующих закупочные процедуры, непомерной  развитости отсылочных норм этого закона и т.д. Практически возникает ситуация усмотрения контролирующих органов, а следовательно, и появляется основание для каких-то коррупционных проявлений с их стороны.

Министерство культуры РФ полагает целесообразным расширить перечень случаев размещения заказов у единственного источника. Прежде всего, это случаи страхования и перевозки культурных ценностей. «При проведении конкурса на страхование культурных ценностей мы должны на всю страну рассказать: какие культурные ценности планируется застраховать, их примерную страховую оценку и виды страховых рисков, – сказал Рыбак С. Е. – Также на всю страну мы должны объявить, куда мы планируем переместить и где и как долго хранить эти культурные ценности. Эта информация может существенно повысить риск похищения застрахованных предметов».

Аналогичная проблема возникает и при размещении заказа на оказание транспортных услуг при перевозке культурных ценностей. По мнению Минкультуры России, страхование и транспортировка вообще должны выводиться из процедуры размещения госзаказов в отношении культурных ценностей, размещённых в государственных хранилищах.

Представитель Минкультуры России обратил внимание, что и частные владельцы культурных ценностей, продающие эти предметы музеям, не хотели бы публичного раскрытия информации обо всех условиях продажи и всех своих персональных данных. При покупке музеями культурных ценностей целесообразно публично размещать ограниченную информацию о владельцах этих предметов.

Очень важный момент обозначили зоопарки, отметив, что очень трудно проводить конкурсы на закупку животных, занесённых в Красную книгу. Представители зоопарков предложили приравнять в указанных случаях закупку животных к закупке музейных  предметов, которая осуществляется без размещения торгов.

Заместитель директора департамента Министерства экономического развития РФ Катамадзе А. Т. обратила внимание, что государственные заказчики, осуществляя бюджетное планирование, подготовку бюджетных заявок, уже формируют начальные цены будущих закупок, которые фактически являются стартовыми при проведении аукционов и конкурсов. Поэтому у госзаказчиков не должно быть серьёзных трудностей при определении стартовой цены, они её уже знают. При этом Катамадзе А. Т. согласилась с тем, что управления государственного заказа каждого конкретного ведомства или уполномоченного органа должны собирать и обобщать информацию о ценах на товары и услуги, проводить маркетинговые исследования ещё до формирования бюджетной заявки и тем самым оказывать методическую помощь своим подведомственным организациям.

Представитель Минэкономразвития России высказала надежду, что её ведомство, совместно с Минфином России, сможет перейти на такую систему бюджетного планирования, при которой во главу угла будет ставиться не экономия от снижения стартовой цены контракта, а правильная стартовая цена, сформированная с учётом экономических эффектов, достигнутых в предыдущем финансовом году.

Наиболее продвинутые, по словам Катамадзе А. Т., регионы, связавшие систему государственных закупок с системой бюджетного планирования, демонстрируют минимальное отклонение окончательной цены контракта, сформированной по результатам торгов (аукциона), по сравнению со стартовой ценой. Стартовая цена была уже сформирована исходя из экономических реалий.

Заместитель директора департамента Минэкономразвития России сообщила, что электронные аукционы ориентированы прежде всего на крупные государственные заказы, поэтому ограничение по цене контракта в 1 млн рублей, которое пока действует, будет снято.

Главные преимущества электронных аукционов: преодоление бумажной процедуры, что облегчает жизнь госзаказчика; более быстрое размещение госзаказа; доступность участия в процедуре размещения госзаказа для представителей бизнеса. И самое главное – максимальное исключение человеческого фактора при взаимодействии заказчика и поставщика, что достигается введением анонимности участников.

Укрупнение площадок для проведения электронных аукционов позволит раскрыть экономические границы российских регионов и тем самым уравнять возможности предпринимателей разных регионов нашей страны и реально создать единое экономическое пространство на территории России. Это будет способствовать повышению конкуренции, а следовательно, и эффективности государственных закупок. В настоящее время, когда каждый регион, каждое муниципальное образование имеет своё информационное пространство, в торгах фактически участвуют лишь те поставщики, которые находятся в этих регионах. В этих условиях всерьёз говорить о конкуренции не приходится.

С 1 июля 2009 г. вступают в силу новые нормы, внесённые в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.  Федеральным законом № 93-ФЗ от 8 мая 2009 г.

Перед аукционом будет проходить аккредитация участников. На втором этапе подаётся первая часть заявки, раскрывается только собственно товар или услуга, предлагаемые участником аукциона, их качество, тогда как сам участник остаётся анонимным. На третьем этапе проводится аукцион. Уже после проведения аукциона и ранжирования участников проверяется, как говорят, квалификация участников, проверяются все те документы, которые сейчас предусмотрены ст. 11 Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.  После такой проверки заключается государственный контракт.

Важная новация, которая должна обеспечить защиту государственного заказчика – введение финансовых гарантий в полном объёме. До 1 июля 2011 г. будет продолжать действовать в прежней редакции ст. 41 Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. Таким образом, на период до 1 июля 2011 г. будут параллельно работать две системы электронного аукциона. Первая – «короткий» электронный аукцион на сумму до 20 млн. рублей, который регулируется ныне действующими нормами. Вторая – «длинные» электронные аукционы по контрактам с ценой свыше 20 млн. рублей, порядок проведения которых определён новой главой 35.1 Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., включённой в этот закон 8 мая 2009 г. Всё это облегчит переход к новой системе.

Катамадзе А. Т. сообщила, что площадок, на которых будут проводиться электронные аукционы по размещению государственных заказов, будет немного, но достаточно для того, чтобы обеспечить проведение аукционов и торгов всеми государственными и муниципальными заказчиками.

Председатель Комитета по культуре Госдумы России Ивлиев Г. П. отметил, что Федеральный закон № 308-ФЗ от 30 декабря 2008 г. внёс очень значимые изменения в законодательство о госзакупках, которые с большим удовлетворением были встречены культурной общественностью России. Эти изменения позволяют учитывать особенности творческого процесса при размещении заказов на поставки товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.

В то же время Ивлиев Г. П. высказал предложение увеличить до 250 тыс. рублей минимальный размер суммы госзаказа, который может размещаться без конкурса или аукциона для обеспечения текущей деятельности учреждений культуры.

Забровская Б. Л., председатель Комитета по бюджету, налогам и экономической политике Государственного Совета Республики Коми, рассказала о многочисленных проблемах, с которыми сталкиваются государственные и муниципальные организации при размещении госзаказа. По мнению Забровской Б. Л., аукционы показали свою неэффективность. Подрядчики нередко вступают в сговор между собой, заранее распределяя между собой возможные государственные заказы. На аукцион приходит одна организация, которой этот заказ был «распределён» в результате сговора. В результате заказ зачастую достаётся именно ей.

Неуклонно увеличивается число несостоявшихся аукционов, что также нередко становится следствием сговора поставщиков.

Снижение цены в результате аукциона – сомнительная выгода для государства, заметила Забровская Б. Л.; как правило, при этом ухудшается качество работ или поставляемых товаров, работы выполняются неквалифицированным персоналом. Часто снижение цены достигается целенаправленным демпингом в целях получения заказа и без намерения его реально выполнять.

Неадекватно высокими, по мнению Забровской Б. Л., являются штрафы, налагаемые на членов конкурсных комиссий в случаях выявления тех или иных нарушений при размещении госзаказа. Нередко общая сумма наложенного штрафа превышает или равна стоимости размещённого заказа и явно некоррелирует тяжести допущенных нарушений.

Удальцов Ю. А., член правления ГК «Роснанотех», также считает, что цена государственного контракта не главное. Для государственного заказчика главное – понять, какую работу и какого качества потенциальный исполнитель может выполнить. Для этого необходима предварительная беседа, личный контакт заказчика с претендентами на госзаказ. Торги в этом случае наиболее полно отвечают интересам госзаказчиков. По мнению Удальцова Ю. А., цена контракта всегда конкретна, она складывается из многих обстоятельств, которые в заявке заказчик предусмотреть зачастую не может.

Начальник управления по контролю за размещением заказа ФАС России Евраев М. Я. высказал позицию своего ведомства о нецелесообразности повышения минимального размера суммы госзаказа и напомнил, что ещё недавно она была 60 тыс. рублей.

Евраев М. Я. подтвердил, что на аукционах цена размещаемого заказа существенно снижается. Это может быть следствием как неправильно определённой начальной цены контракта, так и целенаправленного демпинга со стороны недобросовестных исполнителей заказа или поставщиков, которые, победив на аукционе, и не планируют надлежащим образом выполнять заключённые договоры с государственными заказчиками.

Начальник управления ФАС России подтвердил, что факты сговора поставщиков и исполнителей – участников конкурсов и аукционов на размещение госзаказа имеют место. Решить эту проблему должны электронные анонимные торги.

Чаще всего недобросовестное исполнение или неисполнение госзаказа имеют место в случаях, когда заказчик выплачивает аванс. Отказ от авансирования работ или поставок – эффективное средство для отсеивания недобросовестных организаций ещё на стадии размещения заказа.

Лучшая защита от недобросовестных поставщиков – правильно составленная государственным заказчиком заявка, в которой должно быть максимально чётко отражено: что, какого качества, в каком объёме должно быть поставлено или выполнено. Если речь идёт о сложных работах, то в заявке можно подробно изложить требования к квалификации персонала, к оборудованию, к наличию опыта выполнения аналогичных работ и т.д. Если заявка составлена грамотно, то не будет необходимости делать исключения для какой-то группы госзаказчиков, предоставляя им какие-то особые условия, «выводя» их из-под действия Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. И у таких заказчиков не будет необходимости личных контактов с представителями потенциальных исполнителей или поставщиков.

По мнению Евраева М. Я., государственные заказчики должны ставить перед собой цель приобрести продукт или услугу, а не просто «освоить» по максимуму выделенные денежные средства.

Директор Института управления закупками и продажами ГУ ВШЭ Кузнецова И. В. обратила внимание собравшихся, что подсчёт экономии бюджетных средств при размещении госзаказа осуществляется некорректно. Говорить о реальной эффективности аукционов нет оснований, хотя прозрачность данной процедуры бесспорна.

Официально считается, сказала Кузнецова И. В., что экономия бюджетных средств за последние два–три года составила от 7 до 15% от первоначально заявленной цены контракта. Однако в этих процентах «сидят» и все несостоявшиеся торги; если их вычесть, то сумма экономии уменьшится не менее чем в 2 раза.

Директор Института управления закупками и продажами ГУ ВШЭ привела статистические данные, свидетельствующие о значительной доле закупок у единственного поставщика. Объём закупок у единственного поставщика на небольшие суммы возрастает год от года. В 2008 г. сумма бюджетных средств, направленных на оплату госзаказов у  единственного поставщика, сравнялась с суммой бюджетных средств, выделенных на оплату госзаказов, размещённых на торгах. Сегодня основная часть государственного заказа – это заказ у единственного поставщика. По мнению Кузнецовой И. В., этот оппортунизм заказчика связан с безумно сложным и неэффективным Федеральным законом № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.  Данный закон «выталкивает»  госзаказчика из сферы размещения заказа на торгах в сферу размещения заказа у единственного поставщика, что тоже абсолютно неэффективно.

Геллер Я.В., руководитель ГУП «Агентство госзаказа» Республики Татарстан, напомнил, что ещё четыре года назад приходилось доказывать, что электронные торги должны быть, а сегодня мы уже говорим, что электронные торги – это единственный рычаг, позволяющий сделать торги открытыми и прозрачными. Экзотика превратилась в рутину. В Татарстане 40% всех государственных контрактов заключается по итогам электронных торгов. В 2008 г. проведено 8 тыс. электронных торгов.

Руководитель ГУП «Агентство госзаказа» Республики Татарстан напомнил участникам парламентских слушаний  пять признаков совершенной конкуренции, о которых писал ещё Адам Смит, говоря о регулировании рынка:

1) абсолютная информированность заказчика о ценовых предложениях на рынке;

2) невозможность сговора поставщиков между собой;

3) невозможность сговора заказчика и поставщика;

4) размер заказа должен быть ничтожен к размеру предложения на рынке;

5) способность и возможность фирм свободно войти в рынок.

Как писал Адам Смит, и сегодня это является основой экономической теории, невидимая рука рынка регулирует процессы на этом рынке, в том числе и цены, только тогда, когда рынок совершенен; а совершенный рынок состоит из совершенных конкурентных фирм, а совершенные конкурентные фирмы – это те пять признаков, которые перечислены выше.

«Ещё никому не удалось опровергнуть Адама Смита, – сказал Геллер Я. В., – ещё никому не удалось опровергнуть классическую экономику. И всё, что мы говорим в нарушение любого из пяти признаков совершенной конкуренции, это всё равно что заставлять молоток плавать. Но по закону Архимеда молоток плавать не будет, он будет тонуть. Точно так же и законы экономики нарушать вредно!»

Геллер Я. В. обратил внимание собравшихся, что дискуссия о процедурах государственного заказа – это чётко обозначенная баррикада. С одной стороны этой баррикады вопрос: «Что купить?», с другой – «У кого купить?». Участники дискуссии находятся на той или иной стороне баррикады, о каких бы частностях ни шла речь.

В своей первоначальной редакции Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. отвечал на вопрос: «Что купить?» В результате «боёв» были внесены 12 изменений в нормы этого закона, которые, по мнению Геллера Я. В.,  являются уступками, отходом за ту линию «баррикады», где главный вопрос: «У кого купить?»

«Вам самим не смешно, – воскликнул Геллер Я. В., – подробно описывать в законе, сколько кандидатов наук должно быть в фирме, претендующей на строительный подряд? Строят ведь не эти кандидаты наук, а таджики!»

Если мы идём по пути ответа на вопрос: «Что купить?», то тогда необходимо повышать квалификацию государственного заказчика с тем, чтобы он смог подробно и точно описать необходимый товар или услугу, а также их качество, чтобы госзаказчики грамотно прописывали способы защиты от жуликов. Когда мы научимся это делать, то будет всё равно, что мы выставляем на торги – строительство моста, покупку картофеля или установку памятника поэту.

Конечно, существуют сферы деятельности, где нужно при формировании госзаказа ответить и на вопрос: «У кого купить?» Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. уже содержит 17 поправок в ст. 55, подробно описывающих, у кого покупать. Мы всё время отступаем, сказал Геллер Я. В.

Говоря об аргументах сторонников приобретения товаров у единственного поставщика, Геллер Я. В. напомнил высказывание Карла Маркса о том, что поступками людей движут интересы, и рассказал о результатах анализа закупочных цен, проведённого возглавляемым им ГУП «Агентство госзаказа». Сравнивались цены на товары, находящиеся в общедоступной торговой сети, и цены на те же товары, но определённые в договорах госзаказа без проведения торгов. Оказалось, что цены в общедоступной торговой сети, как правило, ниже цен на те же товары при поставках по госзаказу.

Сегодня в Республике Татарстан государственные заказы и на 4 тыс. рублей, и на 40 тыс. рублей размещаются на электронных аукционах. Руководители государственных ведомств не хотят рисковать своей репутацией, привлекать к себе внимание правоохранительных органов…

«Те руководители, кто не живёт на ″откатах″ по закупкам бутылочек с водой, скрепок или мяса, – сказал Геллер Я. В., – те пользуются электронными аукционами. Электронный аукцион, анонимный и равнодоступный, является одним из немногих эффективных способов борьбы с коррупцией».

Руководитель ГУП «Агентство госзаказа» Республики Татарстан согласился с мнением, что большой экономией бюджетных средств, полученной в результате снижения первоначальной цены контракта, гордиться не нужно. Однако если бы не было процедуры торгов, то ничто не помешало бы  уплатить за товар эту первоначальную цену, вовсе без какой-либо экономии. Поэтому, как бы ни считалась экономия, по тем ли формулам или по другим, она реально имеется.

Скворцов О. В., президент Ассоциации дорожных проектно-изыскательских организаций «Родос», признал, что проходящая на парламентских слушаниях дискуссия очень интересна и полезна и обратил внимание участников на особенности осуществления государственного заказа в дорожном строительстве, где оборачиваются значительные бюджетные средства.

Эта отрасль очень технологична, к квалификации производителей работ, к используемым ими оборудованию и материалам предъявляются повышенные требования. При строительстве дорог вопрос дальнейшей эксплуатации построенного объекта столь же важен, как и его создание. Поэтому нельзя учитывать только единовременные затраты, нужно считать также бюджетные средства, которые будут затрачены на последующий ремонт и содержание объектов транспортной инфраструктуры. «В западных странах уже давно отказались от принципа дешёвого строительства дорог, – сказал Скворцов О. В., – а в нашей стране действует принцип снижения стоимости государственного контракта. В экономически развитых странах действует принцип принятия наиболее выгодного предложения, которое включает в себя использование новых технологий, применение мер, направленных на сокращение издержек по содержанию дорог. Если принцип минимальной цены применить и в отношении закупок для нужд депутатов, то их служебными машинами должны быть машины ″Ока″».

Проходящие сегодня электронные торги по договорам строительного подряда нередко приводят к снижению первоначальной цены на 30–50%. Скворцов О. В. высказал недоумение, откуда берётся такая экономия, если в структуре затрат при строительстве дорог 70% занимают расходы на материалы? Похожая ситуация и с аукционами на проектные работы. Особенно эта тенденция заметна на региональном уровне. Не отразиться ли такая «экономия» на качестве дорожных покрытий, а значит, потом и на всех нас – на налогоплательщиках? Самое дешёвое предложение не есть оптимальное.

Скворцов О. В. также обратил внимание на то, что в условиях экономического кризиса и инфляции требование неизменной цены заключённого контракта не оправдано и не способствует экономии бюджетных средств, так как подрядчику приходится увеличивать свои риски, что сказывается на первоначальной цене.

Корочкин В. Л., вице-президент «ОПОРА России», уверен, что аукцион лучше, чем конкурс. После повсеместного введения аукционов в них смогли наконец принять участие десятки тысяч малых предприятий. Число участников аукционов за последние два года увеличилось с 2–3 предприятий до 30–40 по одной заявке.

До 2006 г. практически все государственные закупки осуществлялись без конкуренции. Добросовестному предпринимателю, не имеющему коррупционных связей с госзаказчиками, выиграть торги было невозможно. Проводились фиктивные конкурсы, результаты которых были известны заранее. Для отказа в допуске к участию в торгах чиновники придумывали разные способы. Два года назад ни одно предприятие малого или среднего бизнеса не верило, что можно честно, без «отката» и без взяток получить госзаказ.

Попытки ввести предварительную квалификацию участников конкурса или аукциона воспринимаются малыми предприятиями как намерение вернуть ситуацию к положению двухлетней давности и закрыть доступ к госзаказу. По мнению Корочкина В. Л., введение нормы, предоставляющей право госзаказчику требовать от участников торгов подтверждения квалификации и деловой репутации, без чётких законодательных норм, конкретизирующих эти понятия, недопустимо.

Сегодня начальная цена госзаказа нередко формируется из стоимости услуг подрядчика с прибавлением размера «отката» заказчику. Вот и ответ, откуда берётся снижение начальной цены по строительным работам. Известна масса случаев, когда после смены руководителя госорганизации, ведающего госзакупками, первоначальная цена контрактов снижалась на цену «отката», естественно, без ущерба для качества работ или товаров.

«ОПОРА России» поддерживает идею формирования реестра недобросовестных заказчиков. Также необходимо ужесточение ответственности за нарушение Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., но при этом штрафы необходимо увязывать с тяжестью допущенных нарушений.

Муравник В. Б., заместитель директора «Рособоронзаказа», обратил внимание на то, что многие проблемы Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. проявляются в максимальной степени в отношении оборонного заказа. Вооружение и военная техника – высокотехнологичны, и требуется особый подход к размещению заказа на их производство. Были большие сомнения, насколько применим Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. для указанной сферы. Но с учётом изменений и дополнений, которые внесены в этот закон (уточнение понятия «единственный поставщик», введение возможности проведения так называемых поисковых НИР), процедура размещения заказа и в сфере производства военной техники стала понятной.

Муравник В. Б. отметил, что постоянно уменьшаются процедурные нарушения в процессе размещения госзаказа; заказчики учатся. Но если оценивать результаты только проведённых торгов, можно отметить, что в области оборонного заказа начальная цена контракта снижается не более чем на 3–4%. По ряду позиций уровень несостоявшихся торгов составляет 90% при снижении начальной цены менее чем на 1%. По мнению заместителя директора «Рособоронзаказа», приведённые цифры могут говорить, в первую очередь, о том, что искусственно сужается конкурентный круг участников.

Общероссийский сайт открытых электронных аукционов может решить проблему привлечения к торгам более широкого круга участников, но только в случае его максимальной доступности. Если говорить о закрытых торгах, то здесь никакие электронные аукционы не помогут. По мнению Муравника В. Б., было бы полезным внести в Федеральный закон № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. нормы об особом порядке ценообразования в случаях, если закрытые торги признаны несостоявшимися и контракт заключён с единственным поставщиком. В этих случаях начальная цена должна быть предельной планкой по контракту, а расчёты по этому контракту должны осуществляться по экономически обоснованным и фактически понесённым затратам с учётом уровня рентабельности, который должно устанавливать Правительство РФ.

Как сообщил Муравник В. Б., были надежды, что введение реестра единственных поставщиков российских вооружений и военной техники позволит уйти от формальной процедуры бессмысленных торгов, когда производитель того или иного вооружения заведомо известен. В течение 2008 г. в соответствующий реестр было внесено около 200 предприятий промышленного комплекса примерно на 1 тыс. оригинальных номенклатурных позиций. К сожалению, только по 213 позициям в Федеральной службе по тарифам зарегистрированы цены на эти товары. По другим позициям цены устанавливаются специалистами по ценообразованию в каждом конкретном случае. В оборонной сфере вопрос государственного регулирования ценообразования стоит особенно остро. Нередки случаи, когда поставщики (а иногда и заказчики) отказываются заключать договоры на основе определённых специалистами цен и госзаказ передаётся на формальные торги.

Необходимо, с учётом добровольного включения поставщиков в соответствующий реестр, перейти к принудительному порядку включения предприятий в указанный реестр. При этом предприятие должно иметь право доказать, что существуют и другие предприятия, производящие ту же самую продукцию.

Как считает Муравник В. Б., необходимо внимательно рассмотреть вопрос о материальном стимулировании эффективного заказчика и дифференцировать шкалу административных штрафов в сфере размещения госзаказа. Сегодня государственные заказчики «загнаны в угол». Только в 2008 г. силовые ведомства, являющиеся заказчиками вооружений и военной техники, были оштрафованы за различные нарушения законодательства о госзакупках примерно на 8 млн. рублей. Иногда случаются чудеса: сумма размещённого заказа и сумма штрафа, наложенного на членов конкурсной комиссии, практически совпадают. Однако наказание должно быть адекватно совершённому проступку.

Заместитель директора «Рособоронцентра» подчеркнул, что сегодня уже не столь актуальна шлифовка процедур размещения заказа. Необходимо переходить к законодательному обеспечению формирования в России современной эффективной федеральной контрактной системы, от формирования заказа до завершения контракта и завершения взаимных расчётов.

Афанасьев А.М., генеральный директор Российской ассоциации органов управления автомобильными дорогами, высказался за введение предварительной квалификации участников торгов по дорожному строительству. Видимая экономия бюджетных средств (до 30%), достигаемая в процессе аукционов, на практике приводит к низкому качеству строительных работ и к неоднократному переносу сроков окончания работ. В ряде регионов достигнутая в результате аукциона экономия в 40% от первоначальной цены контракта на содержание дороги привела к повышению аварийности на этих дорогах. Пока речь идёт о дорогах местного значения. Но скоро аукционы будут проводиться и по контрактам в отношении федеральных дорог.

По мнению Афанасьева А. М., реестр недобросовестных подрядчиков малоэффективен, так как после включения той или иной организации в данный реестр её руководство создаёт новое юридическое лицо и продолжает принимать участие в торгах.

 

По итогам парламентских слушаний были приняты следующие рекомендации.

Государственной Думе РФ рекомендовано обеспечить приоритетное рассмотрение проектов федеральных законов, направленных на совершенствование процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Правительству РФ рекомендовано в кратчайшие сроки: определить порядок отбора операторов электронных площадок для проведения открытых аукционов в электронной форме, номенклатуру товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Кроме того, рекомендовано организовать методическую работу по разъяснению органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления норм Федерального закона № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., в том числе обеспечить разработку методических рекомендаций по порядку формирования начальной (максимальной) цены контракта, методических рекомендаций по расчёту полученной при размещении заказа экономии бюджетных средств, типовой конкурсной документации и документации по аукциону, а также типовой заявки на участие в конкурсе или аукционе.