Всё полезное и необходимое
на каждый день

(499) 729-66-10

jk-press@list.ru

Издательство с 1993 года выпускает в свет журналы по правовой тематике

+7 (499) 729-66-10

jk-press@list.ru

125424, г.Москва,

Волоколамский пр-д, 1

Главная / Аналитическая информация / Конфликт интересов

 

Конфликт интересов на гражданской службе

 

Вопросы разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе были в центре внимания и на «круглом столе» в Государственной Думе РФ, заседание которого состоялось в конце июня 2009г. Значительную часть времени участники «круглого стола» посвятили знакомству с международным опытом разрешения конфликта интересов на государственной службе.



На заседании Совета по противодействию коррупции, которое состоялось в марте 2009 г., Президент России Д. А. Медведев отметил, что пока достигнуты сверхскромные результаты в реализации ранее одобренной антикоррупционной стратегии. Однако необходимо двигаться вперёд, «потихонечку, настолько, насколько это возможно». Тем не менее, если сравнивать сегодняшнюю ситуацию с ситуацией 90-х гг., то она стала лучше.

Президент России заметил, что на данном этапе очень важно отслеживать исполнение уже принятых антикоррупционных законов, так как «исполнение этих законов и есть та самая борьба с коррупцией, которой мы занимаемся».

Когда бюрократии предлагается контролировать самую себя, сказал Д.А. Медведев, это, конечно, у её представителей не вызывает удовольствия. Но нужно сделать так, чтобы процедуры всё равно соблюдались. Этим цивилизованное общество и отличается от малоцивилизованного. По мнению Президента России, задача контроля над бюрократией, над чиновниками – одна из фундаментальных задач любого государства.

«Должность президента освобождает от того, чтобы выслушивать негативную реакцию чиновников, – сказал Д.А. Медведев. – Я решение принял, и все его должны исполнять».

Речь идёт о целой системе упреждающих мер, на необходимость использования которых указывает и Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции.

В этой работе очень важны юридические процедуры; от того, насколько они соблюдаются, зависит правопорядок в обществе в целом, правосознание, уровень того самого правового нигилизма, о котором так часто сегодня говорят.

Признав, что определение порядка подачи государственными и муниципальными служащими, а также лицами, которые замещают так называемые государственные должности, сведений о своём имущественном положении и о доходах членов их семей, тема сложная и щепетильная, Президент России в то же время отметил, что идти по этому направлению необходимо. Следует разработать не только порядок предоставления такого рода сведений, но и механизм проверки их достоверности и полноты.

Декларирование чиновниками своих доходов – лишь один из институтов контроля, важный, но не всепоглощающий. Необходимо, чтобы сформировалась «привычка, которая не должна вызывать аллергию», – сказал Президент России.

Кроме того, будут разработаны правила, регламентирующие порядок трудоустройства государственных и муниципальных служащих и лиц, замещавших государственные должности, после выхода их в отставку. Причём это коснётся не только гражданских служащих, но и военнослужащих, а также лиц, замещающих должности в правоохранительных органах.

Президент России считает, что должно уделяться самое пристальное внимание работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов. Такого рода комиссии предусматривались и в прежнем законодательстве о государственной службе, но Д.А. Медведев признал, что никакой роли они не сыграли. Эти комиссии должны стать действующими, к ним должны прислушиваться, а в необходимых случаях и представлять туда информацию. «Отказ от сотрудничества с такой комиссией или игнорирование требований законодательства должно быть безусловным основанием к увольнению с государственной службы», – сказал Президент России.

 

Проблемы и трудности в деятельности по предотвращению и разрешению конфликта интересов на государственной службе в России

Вопросы разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе были в центре внимания и на «круглом столе» в Государственной Думе РФ, заседание которого состоялось в конце июня 2009 г. Значительную часть времени участники «круглого стола» посвятили знакомству с международным опытом разрешения конфликта интересов на государственной службе. Также обсуждался опыт деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (комиссии по разрешению конфликта интересов, комиссии по служебной этике).

Нормы об урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе впервые появились в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Сегодня в законодательстве, направленном на противодействие коррупции, постепенно решается задача распространения этих норм на всех иных лиц, участвующих в деятельности государственных органов, включая судей, высших должностных лиц государства и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

В Концепции реформирования системы государственной службы, подписанной Президентом РФ в 2001 г. и определившей генеральные направления совершенствования административной системы страны, в число основных принципов функционирования системы государственной службы включён принцип этичности поведения государственного служащего. Это положение нашло дальнейшее развитие в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих Российской Федерации» и в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих должны обеспечивать специальные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Данные комиссии образовываются в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой на основании пункта 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Положение, определившее задачи комиссий, их состав и порядок работы, было утверждено Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269.

В Национальном плане противодействия коррупции, утверждённом Президентом РФ 31 июля 2008 г., в качестве одной из первоочередных мер по его реализации названо обеспечение действенного функционирования этих комиссий.

Однако, как считает большинство специалистов, комиссии по разрешению конфликта интересов на госслужбе фактически не работают.

По мнению, например, Н.Н. Шуваловой (доцент кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС), немало причин бездействия формально созданных в государственных органах комиссий по разрешению конфликта интересов. Главные из них:

– вспомогательный характер поставленных перед ними задач;

– вытекающая из этого функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по этико-профессиональному развитию персонала государственной службы и систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению;

– эпизодический характер работы комиссий, обусловленный тем, что единственным основанием для проведения заседания комиссии является поступившая информация о нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению или о наличии у него личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Если нет такой информации – комиссия не работает;

– рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений, что предопределяет их несамостоятельную, вспомогательную роль, которая не позволяет им проявить себя в качестве активного инструмента и эффективного средства противодействия коррупции и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы;

– разобщённость деятельности комиссий, созданных в государственных органах, ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию и контроль их деятельности.

Ещё одна причина неэффективности комиссий в их нынешнем статусе заключается в соединении в одной комиссии двух направлений деятельности – соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, предполагающих разные подходы.

Нынешний статус комиссий, считает Н.Н. Шувалова, изначально обрекает их на неэффективность, так как не даёт чёткого представления о том, кто координирует или должен координировать их работу, кто контролирует и по каким критериям осуществляет оценку этой работы, где и кем должны быть сформулированы эти критерии, каковы механизмы, обеспечивающие эффективность деятельности подобных комиссий.

По мнению Н.Н. Шуваловой, из содержания пункта 5 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ следует, что создаваемые в государственных органах комиссии должны составить единую систему управления нравственными отношениями на гражданской службе, координируемую и контролируемую федеральным государственным органом по управлению государственной службой. Этому органу следует стать главным субъектом управления государственной службой, центром её дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата. Встроенная в его структуру Комиссия должна располагать широким кругом функций и полномочий, включающих нормативно-правовое и методическое обеспечение формирования антикоррупционного поведения и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы. Важнейшей задачей Комиссии станет координация и контроль работы соответствующих комиссий как структурных подразделений государственных органов по управлению государственной службой.

Н.Н. Шувалова уверена, что должна быть целая система управления нравственными отношениями в государственной службе. Только при такой системе управления может быть обеспечен действенный контроль за выполнением требований к служебному поведению гражданских служащих, который включал бы государственный контроль со стороны постоянно действующих независимых государственных структур, служебный контроль в лице специальных структур в составе кадровых служб государственных органов; гражданский контроль, осуществляемый соответствующими структурами гражданского общества; самоконтроль.

В.В. Астанин (проректор Российской правовой академии Минюста России) считает целесообразным противопоставить эскалации коррупционных проявлений широкое использование криминологически содержательных мер и, прежде всего, специальных мер предупреждения. Выполнению таких задач вполне может способствовать антикоррупционный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

По мнению В.В. Астанина, возложенные на комиссии задачи по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению. В то же время нельзя рассматривать институт комиссий как альтернативу правоохранительным органам.

В.В. Астанин обращает внимание также на проблему возможной необъективности так называемых независимых экспертов, входящих в состав комиссий по разрешению конфликта интересов. Вполне реальной представляется вероятность, считает он, обратимости антикоррупционных по назначению задач и целей комиссий в коррупционные. Если принимать во внимание, что эксперты могут быть аффилированы с лицами, которые заинтересованы в ином (противном законности) разрешении конфликта интересов или иной оценке допущенных нарушений требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, высоким становится риск коррупционной подверженности экспертов. Криминологически опасным обстоятельством участия экспертов в работе комиссий является то, что они не всегда являются должностными лицами в том понимании, которое дано в примечании 1 к ст. 285 Уголовного кодекса РФ. Обнаружение признаков коррупции в действиях (бездействии) экспертов не всегда определяет возможность их привлечения к уголовной ответственности, в том числе по ст. 204 Уголовного кодекса РФ.

В.В. Астанин считает, что необходимо иметь в виду и традиционно либеральную уголовно-правовую оценку деяний экспертов. Примечанием к ст. 307 Уголовного кодекса РФ предусматривается специальный вид освобождения от уголовной ответственности экспертов: эксперт освобождается от уголовной ответственности, если он добровольно в ходе дознания, предварительного следствия или судебного разбирательства до вынесения приговора суда или решения суда заявит о ложности данных им показаний.

С учётом представленных соображений обеспечение антикоррупционной защищённости деятельности комиссий требует, по мнению В.В. Астанина, самого пристального внимания и становится актуальной задачей.

В.Н. Южаков (Центр стратегических разработок) отметил, что опыт применения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» показывает, что в нынешнем виде, в нынешних формулировках эти нормы страдают рядом ограничений, которые не позволяют использовать их эффективно. Прежде всего потому, что они избыточно мягки и неопределённы в требованиях к государственным служащим; в этих нормах отсутствует прямой запрет на принятие чиновником решений, совершение им действий в отношении лиц, организаций, в отношении которых у него есть очевидный личный интерес. Действующее законодательство не содержит прямого запрета чиновнику принимать то или иное решение в случаях, когда налицо конфликт интересов – интересов личных и интересов государственной службы. На практике чиновники всех уровней в указанных ситуациях продолжают исполнять свои обязанности, им ничего не угрожает. Для того чтобы нормы работали, в них не должно содержаться слишком большой доли усмотрения чиновника или его руководителя на то, как действовать в ситуации наличия более или менее очевидного конфликта интересов.

Заместитель руководителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) А.В. Ферапонтов согласился с тем, что в законе необходимо более чётко определить порядок декларирования государственным служащим своего личного интереса в тех случаях, когда этот интерес вступает в противоречие с интересами его службы. Однако главное – это воспитание. Только внутренняя высокая культура чиновника позволит победить коррупцию.

Одновременно заместитель руководителя Ростехнадзора призвал при рассмотрении проблемы разрешения конфликта интересов на государственной службе не оставлять без внимания нелёгкое материальное положение государственных служащих. Так, в городе Москве начальник отдела, отработавший в системе Ростехнадзора не менее тридцати лет, имеет среднемесячное денежное содержание в размере 23 тыс. рублей. Государственный инспектор, имеющий двадцатилетний стаж службы, в Москве получает в среднем 15 тыс. 800 рублей в месяц.

В соответствии с предоставленным госслужащим законом правом заниматься иной оплачиваемой деятельностью (часть вторая ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) служащие Ростехнадзора работают консультантами в различных комиссиях (в правительственных, субъектов Федерации), участвуют в написании законопроектов, в проведении различных экспертиз.

Если учесть, что под надзором Ростехнадзора находится практически весь бизнес Российской Федерации, все отрасли, а также если принять во внимание, что «конфликт интересов» – оценочная категория, сотрудники Ростехнадзора вообще не имеют права где-нибудь подрабатывать помимо своей основной службы. «Если подходить строго формально, – сказал А.В. Ферапонтов, – нас, наверное, нужно отправить на остров, в резервацию, установив зарплату в 15 тысяч рублей в месяц, так как на большее мы не имеем права. Наши сотрудники, отработавшие в системе Ростехнадзора многие годы, имеют право на большее!»

В то же время заместитель руководителя Ростехнадзора обратился с предложением внести в действующее законодательство изменения и дополнения, предоставляющие ведомственным комиссиям по служебной этике больше прав. В частности, право временно отстранять от должности служащего, который находится в состоянии конфликта интересов, право наложения дисциплинарного взыскания на такого сотрудника, а также право направлять материалы в правоохранительные органы. По мнению А.В. Ферапонтова, если соответствующие изменения будут внесены в законодательство, комиссии по служебной этике могли бы стать реальным инструментом, помогающим федеральным органам исполнительной власти или иным субъектам права, которые отнесены к сфере действия Федерального закона о государственной гражданской службе.

Директор департамента Минздравсоцразвития России В.А. Козбаненко считает, что проблема коррупции – это, прежде всего, нравственно-этическая проблема; это форма продажи властных полномочий на основе личной заинтересованности государственного служащего. Естественно, что такая продажа вызывает конфликт частных и государственных интересов.

В.А. Козбаненко отметил, что Федеральный закон о государственной гражданской службе перенасыщен антикоррупционными механизмами: это и конкурсный отбор кандидатов при поступлении на госслужбу; и наличие кадрового резерва госслужбы; ротация государственных служащих; достаточно подробно прописанные права и обязанности госслужащего; установление ограничений и запретов; установление определённого уровня денежного содержания служащего. Антикоррупционными являются и многие другие механизмы, например уведомление представителя нанимателя о желании заниматься иной оплачиваемой деятельностью.

Другое дело, как все эти законодательно установленные положения реализовываются на практике. Минздравсоцразвития России обобщает информацию, поступающую из всех федеральных органов исполнительной власти, ведущих работу по регулированию служебного поведения своих работников и предотвращению конфликта интересов. Во всех органах федеральной исполнительной власти созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (комиссии по урегулированию конфликта интересов), однако не во всех органах власти эти комиссии ведут реальную работу. Основные причины – новизна института регулирования конфликта интересов и, соответственно, психологическая, юридическая, культурологическая, организационная неготовность госслужащих к организации и проведению работы по регулированию конфликта интересов. Госслужащие не понимают, в чём смысл деятельности соответствующих комиссий. В.А. Козбаненко заметил, что госслужащие пока не понимают, что комиссии по урегулированию конфликта интересов являются, в том числе, и органами по защите их прав.

При организации и ведению работы комиссий по урегулированию конфликта интересов выявляются пробелы и коллизии законодательных норм, что препятствует эффективному функционированию комиссий. Несмотря на наличие государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе и в сфере государственной гражданской службы, пока отсутствует предусмотренная законом система межведомственного контроля за соблюдением федеральными органами законодательства о государственной службе.

В.А. Козбаненко обратил внимание на некоторую ущербность существующего порядка приглашения в комиссии по урегулированию конфликта интересов так называемых независимых экспертов. Если такие эксперты работают в структурах, подведомственных тому федеральному органу, который и приглашает их в свои комиссии, то говорить об их независимости невозможно.

Директор департамента Минздравсоцразвития России отметил, что в реализации антикоррупционных планов должна быть системность. Российские граждане должны понимать, что наше государство, будучи действительно правовым, способно к самоочищению, в том числе и от проявлений коррупции. Задача эта может быть решена через создание для служащих госаппарата позитивного образа государственного служащего.

К разнообразию методов борьбы с коррупционными проявлениями призвала заведующая кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса Минюста России М.Н. Илюшина. Если принять во внимание, что в основе коррупционного правонарушения лежит, прежде всего, имущественный интерес, то реагирование на такое правонарушение может быть, как считает М.Н. Илюшина, и с применением мер воздействия из сферы частного права. По мнению заведующей кафедрой предпринимательского права, гражданского и арбитражного процесса, основная задача при выявлении случаев коррупции не наказать государственного служащего, а изъять полученное им в результате коррупционного действия обогащение. Для осуществления такого изъятия могут быть применены нормы Гражданского кодекса РФ (с необходимыми поправками) о признании сделок недействительными и о неосновательном обогащении. В этих случаях потерпевшим будет признаваться государство и в его пользу будет осуществляться взыскание неправедно полученного госслужащим личного дохода.

Разрешение конфликта интересов на гражданской службе в других странах

Согласно данным, приведённым И.В. Бочарниковым (Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ), коррупция сопровождает человечество с древнейших времён. Наказание за взяточничество предусматривалось ещё Законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами.

В Европе и в США резкий всплеск коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в XIX в. Одновременно появились и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но только во второй половине XX столетия, когда борьба с коррупцией в ряде стран была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации её влияния на все сферы жизнедеятельности общества.

В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жёсткостью. Так, за различные виды коррупции – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки, или тюремное заключение на срок от 15 лет, или то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишение свободы на срок до 20 лет.

Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения по американскому праву чиновник может получить только официально – от правительства страны или штата. Наказание за нарушение этой нормы – штраф, или лишение свободы на срок до двух лет, или совокупность наказаний.

Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ либо их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год, или штрафом в размере требуемой либо полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Антикоррупционное законодательство США носит системный характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов для должностных лиц. Любой чиновник, включая президента США, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечён к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Другим важнейшим направлением антикоррупционной стратегии США является профилактика коррупции в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой административной морали, представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.

Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 г. в виде резолюции Конгресса США. Кодекс, хотя и имел рекомендательный характер, в дальнейшем стал основой правовой регламентации административной этики госслужащих США.

В развитие указанного Кодекса в 1962 г. Конгрессом США были приняты так называемые официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти.

В 1965 г. распоряжением президента Л. Джонсона были установлены стандарты поведения, этические нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона об этике служащих государственных органов.

С конца 80-х гг. XX в. этические начала государственной службы стали объектом ещё более жёсткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон о реформе Закона об этике, который внёс существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

В октябре 1990 г. Закон об этике был подкреплён исполнительным приказом Президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга, но и на рядовых госслужащих.

Согласно указанному приказу госслужащие:

– не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;

– не могут в какой бы то ни было форме поощрять подношения либо принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;

– принимать подарки от лиц, интересы которых зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей;

– обязаны докладывать в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях причинения ущерба собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.

Контролем за исполнением этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, а также комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебное расследование.

Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия: частичная или полная дисквалификация; перемещение на низшую должность; предложение прекратить конфликтные финансовые связи.

При серьёзных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

Кроме того, ограничивается право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов сената США.

Чиновники, назначаемые президентом США, вообще в течение всего срока службы не могут получать какой бы то ни было доход за услуги и деятельность, выходящую за рамки их непосредственных служебных обязанностей.

Что касается бывших государственных служащих, то ограничение их деловой деятельности действует в течение двух лет после выхода в отставку. Им запрещается выполнять представительские функции при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы. Двухлетний запрет распространяется и на бывших старших чиновников исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо государственным служащим этого ведомства.

Ещё одним важнейшим положением антикоррупционной стратегии США являются единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и организаций. Так, сенатор США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл.

Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.

Для остальных категорий государственных служащих также существуют ограничения на получение подарков. Государственный служащий и его супруга (супруг) могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.

Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает максимального предела. Принять подарок стоимостью выше максимального предела должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи.

В Великобритании основу уголовного законодательства о взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.

Первый из названных законов осуждает требование взятки либо получение или согласие на получение подарка, ссуды, вознаграждения или чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо . Лицо, признанное виновным в таком поступке, приговаривается к тюремному заключению или к уплате стоимости подарка, ссуды или вознаграждения, полученных им. Дополнительно оно лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность в течение семи лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорён к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.

Закон о предупреждении коррупции 1906 г. предусматривает уголовную ответственность независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель.

Закон 1916 г. об исправлении Закона о предупреждении коррупции и дополнениях к нему устанавливает ответственность за взяточничество в тех случаях, когда поводом для взятки было заключение или предложение о заключении договора с центральным правительством либо с отдельными правительственными ведомствами. Предусмотренное Законом 1916 г. взяточничество карается тюремным заключением на срок от трёх до семи лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почётных наград. Причём ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель – лишением свободы на срок до трёх месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.). Законом о продаже должностей 1809 г. в редакции Закона об уголовном праве 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединённого Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до двух лет и лишением права навсегда занимать соответствующую должность.

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы на срок до двух лет.

Что же касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает финансистов сообщать обо всех подозрительных операциях в правоохранительные органы. И если банкир этого не сделает, то его привлекут к уголовной ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной стратегии в Великобритании реализуется и программа утверждения принципов честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. В задачи Комитета входило: изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности; выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников «публичной жизни». К их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету рекомендовалось не рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни. В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников, своеобразный кодекс поведения:

нестяжательство – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

объективность – непредвзятое решение всех вопросов;

подотчётность – ответственность за предпринятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

открытость – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, об их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

честность – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

лидерство – соблюдение принципов лидерства и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение Кодекса чести, они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также на противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования и проведения избирательных кампаний.

Первое направление получило развитие ещё в 1919 г., когда в Уголовный кодекс Франции была включена статья, запрещающая государственным чиновникам в течение пяти лет после отставки работать в компании, которую они контролировали, находясь на государственной службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы на срок до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г., в связи с принятием Устава о государственной службе, ответственность по данной статье была ужесточена.

И всё же французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель – предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего».

Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции Франции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частном секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Во Франции созданы правовые и организационные основы гласности деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать также решение правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации актов политических партий и данных о расходах на проведение избирательных кампаний, об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввёл ограничения на предоставление политическим партиям средств от физических лиц или предприятий, в том числе на проведение избирательных кампаний. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделённая контрольными функциями.

В 1991 г. во Франции была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных заказов и общественных работ, а в 1993 г. был расширен круг мероприятий, направленных на соблюдение правил заключения контрактов на проведение общественных работ. В этот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство. Под ним понимаются действия чиновников, ведающих распределением заказов, которые предоставляют частному предприятию незаконные льготы.

В 1995 г. был принят Закон Сегена, дающий Счётной палате Франции право контролировать процесс назначения на государственную службу. Практически одновременно была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное положение парламентариев. В соответствии с законом каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан представить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В системе противодействия коррупции функционируют специальные подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы и налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу по предотвращению коррупции при Министерстве юстиции Франции.

Немаловажную роль в противодействии коррупции играет и созданная в 1991 г. при Министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин». Этот орган создавался для борьбы с отмыванием нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и – как следствие – о коррупции крупных французских госчиновников. В настоящее время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с отмыванием «грязных» денег через банковскую сеть.

Для противодействия коррупции в Германии были приняты меры законодательного и административного характера.

В 1997 г. вступил в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений. В Уголовный кодекс Германии была внесена статья о даче и получении взятки в частноправовом обороте, которая ранее содержалась в Законе против неразрешённой конкуренции (подкуп служащего).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным органам управления был представлен пакет документов, который получил название «Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».

Одновременно с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами государственные служащие не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы. Для всякой иной работы, помимо службы, служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, выполнения обязанностей по завещанию, отправления «свободной» профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях.

Среди мер, направленных на противодействие коррупции, следует отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или на занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное.

В Германии служащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе служебной деятельности. Без разрешения служащий не имеет права давать показания или делать заявления по известным ему фактам (делам) даже в суде. Разрешение такого рода даёт руководитель службы или, если служебные отношения прекращены, последний руководитель службы. Сведения для прессы вправе оглашать только правление учреждения или уполномоченный им служащий.

Заслуживает внимания опыт противодействия коррупции Финляндии, у которой, по международным оценкам, один из самых высоких антикоррупционных рейтингов. Основные антикоррупционные принципы Финского государства – прозрачность процесса отправления власти, обеспечение законности в государственной администрации, ответственность и добропорядочность государственных должностных лиц и служащих – закреплены в Конституции.

Государственная политика профилактики и пресечения коррупции изложена в общенациональной Программе по борьбе с преступлениями в экономической сфере 1996 г. Другие специализированные антикоррупционные проекты, а также специальные правоохранительные службы в стране отсутствуют.

Под должностным взяточничеством как основным видом коррупции в Финляндии понимается противоправная сделка между представителем органа власти или управления любого уровня и лицом (группой лиц, организацией), заинтересованным в определённом поведении госслужащих. При этом обоюдно извлекаемая выгода может носить как материальный (деньги, имущество, ценные бумаги и т.д.), так и нематериальный (лоббирование чьих-либо интересов, помощь в проведении избирательной кампании и т.д.) характер. В соответствии с Законом о государственной службе чиновникам запрещается принимать подарки, угощения, пользоваться услугами увеселительного характера за счёт заинтересованных лиц, на прохождение дел которых они могут оказать влияние. Высшие должностные лица страны (в том числе члены правительства и депутаты парламента) обязаны периодически представлять декларации о своих доходах и их источниках, которые обычно предаются публичной огласке.

Опыт борьбы с коррупцией в Японии свидетельствует о том, что отсутствие единого кодифицированного акта не препятствует эффективному решению этой проблемы. Нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение законодательство Японии придаёт запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. Они, в частности, касаются многочисленных мер, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса как во время службы, так и после ухода с должности.

Законодательство Японии квалифицирует как преступление действия политиков, лоббирующих за вознаграждение от заинтересованного лица выгодное дня него решение путём воздействия на государственных и муниципальных служащих, а также служащих юридических лиц с 50-процентным капиталом государства или органов местного самоуправления.

Как и во многих странах, в Японии одним из важнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Большое внимание законодательство Японии уделяет этичному поведению политиков и служащих. С апреля 2000 г. в стране действует Закон об этике государственных служащих, а также утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. В этических правилах государственного служащего даётся развёрнутое определение заинтересованного лица и подробный перечень неэтичных действий, что исключает произвольное толкование норм закона.

В 2001 г. в Японии вступил в силу Закон о раскрытии информации. Этот акт гарантирует гражданам право на доступ к официальной информации, имеющейся у правительственных учреждений, и возможность подать апелляцию в Совет по контролю за раскрытием информации в том случае, если правительство откажется её обнародовать.

В Японии в соответствии с законом ведётся реестр лиц, против которых выдвинуты обвинения в коррупции или причастности к организованной преступности. Этот факт внесения в данный реестр доводится до сведения общественности через средства массовой информации, и может повлечь за собой установление контроля за поведением конкретного лица, применение к нему ряда правоограничений.

Японское законодательство устанавливает строгие ограничения в отношении финансирования избирательных кампаний, партий и иных политических организаций. Прежде всего это касается порядка пожертвований в пользу кандидатов на выборах, политических фондов. Нарушение положений закона влечёт за собой применение санкций, распространяющихся на ответственных лиц как предоставляющей, так и получающей пожертвования стороны, а также на посредников.

Антикоррупционная политика Японии предполагает: подотчётность политического руководства, реформу финансирования политических партий и избирательных кампаний; поддержание престижа государственной службы; обеспечение гражданских свобод.

Приоритетным направлением антикоррупционной государственной политики Республики Корея является внедрение «культуры прозрачности». На практике она реализуется посредством программы «ОРЕN» – онлайновой системы контроля за рассмотрением заявлений граждан чиновниками городской администрации, которая произвела настоящую сенсацию среди национальных антикоррупционных программ.

Свободный доступ к информации о состоянии дел исключает необходимость личных контактов с чиновниками или предложения им взяток за ускоренное принятие решений. В результате реализации этой программы коррупция среди чиновников в столице страны уменьшилась в 6 раз.

Эталонным считается новый Закон Республики Корея о борьбе с коррупцией, вступивший в силу 1 января 2002 г. и получивший широкое международное признание. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитету по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) вменено в обязанность начинать расследования соответствующих обвинений по любому заявлению граждан.

Заслуживает внимания и антикоррупционная политика Сингапура. Её центральным звеном является постоянно действующий специализированный орган по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающее политической и функциональной самостоятельностью. Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать коррупцию в государственном и частном секторе экономики страны.

Бюро проверяет факты злоупотреблений государственных чиновников и сообщает о них соответствующим органам для принятия дисциплинарных мер, а также изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов для обнаружения слабых звеньев в системе управления.

Главная идея антикоррупционной политики Сингапура заключается в «стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий». Это достигается за счёт целого ряда антикоррупционных принципов, в частности:

– оплата труда государственных служащих согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц;

– контролируемая ежегодная отчётность государственных должностных лиц об их имуществе, активах и долгах, при этом прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции;

– большая строгость в делах о коррупции в отношении высокопоставленных чиновников для поддержания морального авторитета неподкупных политических лидеров;

– ликвидация излишних административных барьеров для развития экономики.

Существенно отличается от рассмотренных выше антикоррупционная стратегия Китая. В её основе лежит превалирование репрессивных мер воздействия. С этой целью в 2003 г. был создан Антикоррупционный комитет, который занимается не только расследованием коррупционных преступлений, за которые предусмотрена смертная казнь, но и выполняет также исполнительные функции. Достаточно сказать, что этот Комитет «подвёл под расстрельную» статью около 1200 чиновников разного ранга, часть из которых покончили жизнь самоубийством; свыше 8 тыс. чиновников покинули страну.

Кроме самых жёстких мер в Китае используют и профилактические. Например, ЦК Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам руководящих работников. Такая мера призвана ограничить коррупцию в высших эшелонах власти. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества. Помимо этого, в КНР действует «горячая» телефонная линия, по которой любой житель может анонимно сообщить о фактах взяточничества или злоупотребления служебным положением тех или иных чиновников.

П.Н. Кобец (главный научный сотрудник ВНИИ МВД России), проанализировав зарубежный опыт по борьбе с коррупцией, отметил, что в зарубежных странах практически нет расхождений в восприятии и юридической оценке коррупционного поведения госслужащих. Оно включает в себя весь комплекс злоупотреблений (в личных целях, в целях третьих лиц или групп должностных лиц государственных органов) и может фиксироваться при нарушении административного, финансового, трудового, гражданского законодательства. В некоторых странах коррупцией признаётся и нарушение этических норм государственными служащими. Исследования зарубежного опыта показывают, что наиболее существенные усилия по предупреждению и пресечению коррупции в государственном аппарате предпринимают США, где создана целая система мер административно-правового характера, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. США также выступают с рядом важных международных инициатив в рассматриваемой сфере. В этой стране действуют комитеты сената и палаты представителей Конгресса США, Комитет по этике при правительстве. Главным координирующим ведомством по борьбе с коррупцией является Министерство юстиции. Каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, который координирует и контролирует соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществляет связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике при правительстве. Для предупреждения и пресечения коррупции законодательство об этике в правительстве обязывает должностных лиц всех трёх ветвей власти информировать соответствующие государственные органы о своём финансовом состоянии и происходящих в нём изменениях, регулярно подавая финансовые декларации.

Особое место в предупреждении и пресечении коррупции в США отведено Федеральному бюро расследований, помимо этого, в мероприятиях по предотвращению коррупции и наказанию преступников участвуют также прокуратура, полиция, суд. Названные органы правопорядка активно используют так называемый закон о «свистунах», в соответствии с которым любой сотрудник фирмы, предприятия или организации может сообщить в Министерство юстиции об известных ему фактах коррупции и получить часть суммы по возмещению ущерба или штрафа, наложенного на нарушителя.

В борьбе с коррупцией существует строгое распределение компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властями. Конгресс США разрабатывает и принимает соответствующие законы и осуществляет надзор за их выполнением. Обе его палаты обладают сильными рычагами влияния на деятельность исполнительной власти путём выделения или ограничения бюджетных средств на государственные расходы, включая борьбу с коррупцией.

Контроль за правонарушениями в системе государственной службы осуществляется Конгрессом США через постоянные и специальные комитеты его палат. Проблемами коррупции занимается Специальный сенатский комитет по этике и Комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц палаты представителей. Дела о правонарушениях, связанных с коррупцией, заслушиваются также в комитетах по правительственным операциям, делам почтового ведомства гражданской службы, науке, космосу, технике, расходам и доходам.

Комитеты поддерживают контакты с федеральными министерствами и ведомствами, проводят слушания и расследования деятельности правительственных органов. Иногда слушания по делам о коррупции проводятся на объединённых комитетах обеих палат по налогообложению и экономическим вопросам. Конгресс имеет право приглашать и заслушивать на заседаниях комитетов руководителей министерств.

Несмотря на главенствующую роль парламентского контроля за исполнительной и судебной властью в сфере противодействия коррупции, в США существуют средства контроля и над деятельностью законодательных органов. Так, с 1946 г. действует Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности. Важность действия данного закона объясняется тем, что неурегулированный лоббизм в любом развитом обществе неизбежно ведёт к принятию законодательных решений, выгодных для ограниченного круга лиц или политических групп, и, как следствие, к коррупции в аппарате законодательных органов.

Помимо перечисленных мер, важным профилактическим потенциалом обладает федеральное законодательство США, предусматривающее ограничение деловой деятельности бывших государственных должностных лиц после их ухода из органов государственной власти. Например, если государственный служащий, находясь на службе, лично участвовал в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Кроме того, если бывший государственный служащий «лично или косвенно» не занимался данной процедурой, хотя она «фактически относилась к его официальной ответственности в течение одного года до её прекращения», то он теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года. Характерной особенностью является и то, что бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять предпринимательскую деятельность, если при этом ему приходится обращаться при разрешении конкретных проблем к органам исполнительной власти, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение года, предшествовавшего прекращению его службы в органе исполнительной власти. Такой же двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти.

В Канаде, как и в США, также отработана система норм, направленных на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата, в том числе путём детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило материального и, что не менее важно, морального ущерба конкретному государственному органу и государству в целом. В связи с этим в 1985 г. в Канаде был принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения противоречий между их служебными обязанностями и личными интересами. Правила, изложенные в данном Кодексе, подкреплены дисциплинарными мерами воздействия в случае их нарушения.

Западноевропейское законодательство и связанные с ним организационные меры профилактики коррупции в органах государственной власти имеют существенное отличие от моделей противодействия рассматриваемым видам правонарушений в США и Канаде.

Исследование позволило выявить в странах Западной Европы несколько основных моделей коррупции (от разновидности коррупции зависят и средства борьбы с ней):

– систематическая коррупция (Бельгия, Испания, Италия, Франция);

– проявляющаяся систематическая коррупция (Германия, Греция);

– спонтанная коррупция (Австрия, Ирландия, Португалия);

– случайная коррупция (Дания, Нидерланды, Финляндия, Швеция).

Ссылаясь на мнения исследователей, П.Н. Кобец обращает внимание на то, что модель коррупции, существующей во Франции, во многом сходна с настоящей ситуацией в Российской Федерации. В результате определённых просчётов в государственном управлении, послуживших стимулом для злоупотреблений со стороны должностных лиц органов государственной власти, сложилась ситуация, которая позволила отдельным группам людей, в силу их должностного или общественного положения, получать неконтролируемые дополнительные доходы. В настоящее время основными сферами распространения коррупции во Франции являются: деятельность политических партий, прибегающих к незаконным способам привлечения средств для финансирования избирательных кампаний; функционирование государственных служащих, принимающих политико-административные решения; взаимоотношения между органами власти различных уровней и предпринимателями в ходе заключения подрядных контрактов на проведение общественных работ.

Одной из приоритетных форм противодействия коррупции во Франции была признана профилактика, включающая в себя комплекс законодательных мер, связанных с образованием и  воспитанием государственных служащих и менеджеров, формированием антикоррупционной профессиональной этики, функционированием сдерживающих и контролирующих государственных структур, кадровой политикой и ротацией руководящих кадров.

Помимо этого, созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи широкой общественности информации о соглашениях, подписанных административными учреждениями, или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на оплату штрафа за нарушение правил дорожного движения непосредственно на месте.

В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции.

Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счётной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников.

В целях контроля за трудовым перемещением сотрудников, находящихся на государственной службе, и ограничения их влияния на решение каких-либо вопросов, связанных с деятельностью данного ведомства после их увольнения, правительством Франции создана Комиссия по деонтологии государственной службы. Данная комиссия призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на службе. Комиссия по деонтологии играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний.

Серьёзные проблемы с коррупцией испытывает и Германия. Из отчёта Федерального управления криминальной полиции от 26 августа 2002 г. «О положении с коррупцией», в котором было проанализировано состояние дел с коррупцией в течение десяти лет, предшествующих отчёту, следует вывод, что начиная с 1992 г. процесс коррупции непрерывно усиливался. Особенно значительно возросло число случаев подкупа государственных служащих, в результате почти в три раза увеличилось количество подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений рассматриваемой направленности.

Одним из основных правовых средств борьбы с коррупцией в Германии являются соответствующие нормы Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов. Так, Уголовным кодексом Германии предусмотрена ответственность депутата, в случае если он на сессии голосует в соответствии с предшествующим сговором, сулящем ему выгоду. Кроме того, согласно пункту 299 Уголовного кодекса Германии, служащие и доверенные лица хозяйственного объекта подвергаются наказанию, если они при получении товаров и оказании промышленных услуг предпочитают в обход конкурентных правил иметь дело с выгодным клиентом. Также Уголовный кодекс предусматривает ответственность за действия чиновников по отмыванию денег (активный и пассивный подкуп) и извлечение противозаконной выгоды, добытой путём преступления или ради преступления (конфискация замены ценности), если у пострадавшего от преступления есть право на компенсацию. Всего в Уголовном кодексе Германии содержится 37 составов преступлений коррупционной направленности.

Неудержимый рост коррупции как в сопредельных с Германией государствах, так и внутри страны обусловил принятие в августе 1997 г. Закона о борьбе с коррупцией. Согласно данному закону в Германии ограничивается возможность государственных служащих заниматься дополнительной деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов, подарков. Строгая регламентация поведения государственных служащих была подкреплена подконтрольностью их действий со стороны соответствующих органов.

Опыт Германии показывает, что наиболее эффективными административно-правовыми методами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в Центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличённых в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым именем (названием) или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; создать вневедомственные подразделения внутреннего контроля деятельности управленческого персонала.

В Португалии – стране, в которой коррупция носит не глобальный, а спонтанный характер, рассматриваемая проблема не стоит столь остро, как в странах с иным типом коррупции. Несмотря на это, органами законодательной и исполнительной власти созданы административные барьеры для подобных правонарушений со стороны государственных служащих.

Одной из эффективных мер, предпринятых правительством по борьбе с коррупцией, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения – Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данный орган наделён широкими полномочиями и ориентирован на расследование наиболее опасных и сложных преступлений, связанных с деятельностью высокопоставленных должностных лиц. Важное место в деле предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате отводится укреплению взаимодействия правоохранительных органов и расширению партнёрских связей с аналогичными институтами других государств.

В Нидерландах в целях предупреждения и пресечения коррупции были ужесточены санкции в отношении государственных служащих, уличённых в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным положением. Кроме того, в целях предупреждения проникновения во властные структуры представителей организованных преступных сообществ, выработаны дополнительные меры. В частности, Служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью.

По мнению П.Н. Кобеца, наиболее передовым в плане борьбы с коррупционными проявлениями представляется опыт США и Канады. Законодательство этих стран, направленное на противодействие коррупции в государственном аппарате, включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие «конфликта интересов», обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников государственного аппарата.

П.Н. Кобец считает, что в качестве эффективных мер предупреждения и пресечения коррупции, которые могли бы быть использованы в российской законодательной практике, следует выделить:

1) наложение законодательных запретов или ограничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется существенная прямая или косвенная финансовая заинтересованность;

2) контроль над участием должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу;

3) наложение запретов на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют частные или личные интересы в государственных органах, в которых они раньше работали, а также на использование информации, ставшей им доступной в связи с деятельностью в органах государственной власти;

4) наложение запретов и ограничений на получение подарков и других благ, контроль за имуществом и финансовым статусом членов семьи и близких родственников;

5) внедрение в административную практику контроля со стороны специально уполномоченных органов за фактами неправомерного использования государственного имущества и ресурсов в частных интересах и др., а также применение соответствующих санкций за данные правонарушения.

Являясь гостем «круглого стола», состоявшегося в Государственной Думе РФ в конце июня 2009 г., президент Группы государств против коррупции (ГРЕКО), глава Комиссии по противодействию коррупции Словении Драго Кос поделился опытом работы в сфере борьбы с проявлениями коррупции, имеющимся у возглавляемой им межгосударственной организации.

Прежде всего Драго Кос отметил, что не во всех странах существуют конституционные и институционные рамки для борьбы с коррупцией и для разрешения конфликта интересов. В большинстве стран нет жёсткой законодательной базы по регулированию конфликта интересов.

На международном уровне принята Конвенция ООН против коррупции, которая является, по сути, единственным подобным документом, если не учитывать рекомендаций, подготовленных теми или иными международными организациями. Никаких стандартных норм пока не выработано.

Основная задача организации ГРЕКО – обобщение практики борьбы с проявлениями коррупции, подготовка соответствующих докладов.

Если говорить о конфликте интересов на государственной или муниципальной службе, то каждая страна самостоятельно решает, является ли такой конфликт проблемой и как эту проблему решать. В ряде стран нет даже осознания конфликта интересов на госслужбе как проблемы, требующей внимания государства.

Страны, объединившиеся в организацию ГРЕКО, единодушны во мнении, что интерес государства состоит в том, чтобы государственные служащие непредвзято, профессионально и объективно исполняли свои обязанности, в том, чтобы государственные служащие одинаково относились ко всем гражданам.

Личный интерес госслужащего, участвующего в принятии решений, включая и высших должностных лиц государства, может состоять в извлечении материального и нематериального преимущества. Личный интерес госслужащего может состоять и в том, что материальное или нематериальное преимущество получит какое-либо физическое или юридическое лицо, с которым государственный служащий находится или находился в личном, деловом или политическом контакте.

Если личные интересы госслужащего вступают или могут вступить в противоречие с интересами государственной службы, интересами государства, то можно говорить о наличии конфликта интересов. Такой конфликт имеет место тогда, когда в силу тех или иных обстоятельств госслужащий при принятии решений, при осуществлении своих должностных обязанностей является необъективным и пристрастным, что наносит ущерб его службе и интересам государства – его нанимателя.

Президент Группы государств против коррупции подчеркнул, что государство (а следовательно, и его служащие) не только должно быть объективным и беспристрастным, но оно должно и представляться таковым, т.е. граждане должны считать, что оно такое. Это означает, что не должны приниматься такие решения, которые могут приносить выгоду родственникам либо иным физическим или юридическим лицам, связанным с государственным чиновником. И если такая ситуация возникает, то госслужащий должен прекратить осуществление своих обязанностей и устраниться от принятия решения. И это в полной мере относится и к органам государственного обвинения, к судебным органам и т.д.

Любое недоверие к госслужащим не должно допускаться. Это является непреложным правилом во многих странах.

В разных странах существуют различные способы, позволяющие выявить личные интересы чиновника, вступающие в конфликт с интересами его службы. Основной источник такой информации – само должностное лицо. Именно поэтому государственные служащие должны объявлять, какой их имущественный интерес и каково имущество, которым они владеют, когда их кандидатура выдвигается на назначение на ту или иную государственную должность. В некоторых странах есть правило о необходимости предоставлять такую информацию и после того, как они стали государственными чиновниками.

Существуют различные ситуации, когда возникает конфликт интересов. В некоторых случаях конфликт интересов презюмируется и заранее устанавливаются определённые запреты для его исключения. Например, запрет совмещать работу на государственной должности с осуществлением определённого вида деятельности (предпринимательской, политической и т.д.). По мнению Драго Коса, эта мера хороша, но не достаточна, так как не может учесть всех возможных вариантов. Например, имели место случаи, когда уважаемые преподаватели учебных учреждений приглашались экспертами в государственные комиссии, которые распределяли государственную помощь учебным учреждениям. Во многих случаях эти уважаемые преподаватели помогали своим учреждениям, голосуя за выделение им государственных дотаций. Конфликт интересов в данном случае очевиден, но заранее он не был запрещён.

Другой пример, поступление на госслужбу человека, являющегося владельцем компании или доли в коммерческой компании. Есть различные варианты: полный запрет на владение компанией (её долей) на время занятия государственной должности или частичное и др.

Каковы бы ни были конкретные ситуации, всех их невозможно предвидеть заранее и заранее установить запреты и ограничения. Подкупить чиновника, сподвигнуть его на принятие нужного кому-то решения или на бездействие, выгодное кому-то , можно и чашкой кофе. Лучшее средство от таких ситуаций – открытость деятельности чиновников, а также правильное понимание ими интересов государственной службы и необходимости отделения этих интересов от личной выгоды.

Как заметил Драго Кос, каждая государственная организация должна сама решать вопросы о предотвращении или разрешении конфликта интересов, не должна допускать наличия конфликта интересов. Это непросто. Обычно в странах, где действует принцип избегания конфликта интересов, создаётся специальный орган, который принимает решения в каждом конкретном случае. В идеале каждая государственная организация должна иметь специальное должностное лицо или небольшой орган, которые могли бы принимать решения по предотвращению или разрешению конфликта интересов. В некоторых западных странах уже есть на национальном уровне соответствующие организации, главная задача которых вырабатывать рекомендации по деловой этике на госслужбе.

Важное значение имеют и чёткие правила поведения чиновников после их отставки с государственной службы. Во многих странах существуют правила, целью которых является предотвращение практики «вращающихся дверей» – бывший чиновник, выйдя в отставку, приходит в своё прежнее ведомство, представляя интересы той или иной структуры, в которой он работает в настоящее время. Как общее правило принято устанавливать запрет таким чиновникам на обращение в ведомства, в которых они ранее служили, в течение определённого периода времени. Государственные служащие не имеют права возвращаться в те органы, в которых они уже работали, выступая в качестве просителей за какие-то частные интересы. Может устанавливаться запрет на поступление на работу в определённые коммерческие структуры, имеющие интересы в том ведомстве, из которого уволился чиновник.

Организация ГРЕКО в своих докладах уделяет достаточно много внимания практике «вращающихся дверей».

В большинстве стран установлены жёсткие запреты на использование информации (даже не имеющей грифа «секретно»), которая была получена чиновником (бывшим чиновником) в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.

Президент Группы государств против коррупции Драго Кос высказал мнение, что в России проявляют очень серьёзный интерес к борьбе с коррупцией. И сотрудникам организации ГРЕКО было в определённой степени неожиданно увидеть такую степень открытости и откровенности со стороны российских коллег.

Рассказывая о практике разрешения конфликта интересов на гражданской службе в Финляндии, гость «круглого стола», состоявшегося в конце июня 2009 г. в Государственной Думе РФ, Йорма Калске, заместитель генерального прокурора Финляндии, отметил, что, в отличие от России, где конфликтом интересов называют все случаи, когда личная заинтересованность государственного или муниципального служащего расходится с интересами государства или муниципалитета, в Финляндии термин «конфликт интересов» не употребляется, если речь идёт о коррупции. Если имеет место ситуация, когда государственный служащий получает выгоду, но в то же время интересы его службы, интересы государства проигрывают, то в Финляндии принято говорить о неправомочности должностного лица в данной ситуации. Это означает, что в данной ситуации чиновник неправомочен исполнять свои должностные обязанности и ему это запрещено.

Общее положение, содержащееся в ст. 15 Закона о государственной службе, запрещает должностному лицу принимать хозяйственную или иную выгоду, если это может ослабить доверие к должностному лицу или органу власти. В том же законе регулируются вопросы, касающиеся ограничения на работу по совместительству. При этом закон исходит из того, что работа по совместительству не должна создавать ситуацию, когда должностное лицо становится неправомочным выполнять свои основные обязанности. Чтобы работать по совместительству должностному лицу всегда необходимо получить разрешение органа власти – своего работодателя.

Главный фактор, который предотвращает рост коррупции в Финляндии – это общественный порядок в стране. «Наша сильная сторона состоит в том, – сказал заместитель генерального прокурора Финляндии, – что нравственные, правовые и моральные установки страны и населения плохо терпят централизацию власти и социальное и экономическое неравенство».

Согласно Конституции Финляндии хорошее эффективное публичное управление должно основываться на законе. В Финляндии существует очень давняя традиция, согласно которой все решения властей необходимо обосновать. Каждый, кто недоволен полученным решением, имеет право обжаловать это решение.

Под контролем находится служебная деятельность должностных лиц: депутатов, министров и даже главы государства. Так называемый правовой канцлер Финляндии и омбудсмен парламента по правовым вопросам могут самостоятельно инициировать расследование в том числе и в отношении высокопоставленных должностных лиц и депутатов парламента. В то же время парламент Финляндии имеет право расследовать правомочность действий омбудсмена по правовым вопросам и правового канцлера. То есть процесс является двусторонним. «Можно сказать, что это – некоторый баланс всеобщего ужаса. Обе стороны контролируют друг друга».

В Финляндии прокуратура и суды – очень независимы. Другие органы власти (органы управления или законодатели) не могут давать ни прокуратуре, ни судам указания о том, как надо решать те или иные дела.

Заместитель генерального прокурора Финляндии убеждён, что одними законодательными или репрессивными мерами, криминализацией определённых видов незаконной деятельности, нельзя эффективно предотвращать такие вредные явления, как коррупция. Постоянные, непреходящие улучшения возможны только тогда,  когда разрабатывается и внедряется в сознание всех граждан, в жизнь всего общества некий этический кодекс. Этот кодекс должен действовать каждый день и на всех уровнях общества – от отдельного гражданина до государственного управления. Национальным ценностям, национальной культуре необходима общественная, всеобщая прозрачность для укрепления и дальнейшего развития всего общества.

В Финляндии деятельность органов власти в основном осуществляется публично, на глазах у всех. Средствам массовой информации и даже отдельным гражданам доступны сведения, получаемые из различных регистров и документов органов власти. Благодаря этому дела по подозрению в должностных злоупотреблениях достаточно легко расследовать. Это даёт гражданам возможность контролировать то, как расходуются государственные деньги, и следить за тем, как защищаются их права и интересы.

Заместитель генерального прокурора Финляндии сообщил, что согласно проведённым Всемирным банком исследованиям выяснилось, что доля женщин в парламенте и на высоких государственных должностях напрямую коррелирует (соответствует) уровню доверия граждан своему правительству и законодателям. Чем больше женщин в парламенте и на высоких должностях, тем больше доверия населения своим структурам государственной власти и управления, тем ниже уровень коррупции. Чем выше равенство полов, тем эффективнее борьба с коррупцией.

В Финляндии с помощью гендерных квот обеспечивается равное участие женщин в управлении страной.